Фотография: Rod Lamkey / Picture Alliance / TASS
Власти США заявили о планах ввести жесткие санкции против России в случае ее вторжения на Украину. Среди обсуждаемых мер — отключение российских банков от SWIFT и санкции против президента Владимира Путина. О процедурах принятия санкций, договоренностях США с Европой и рисках ограничений против Москвы в интервью RTVI рассказал Адам Смит — бывший сотрудник санкционного управления в Министерстве финансов и советник Совета национальной безопасности в администрации Барака Обамы.

Адам Смит — партнер юридической компании Gibson, Dunn & Crutcher, базирующейся в Вашингтоне. В 2010-15 годах Смит работал в администрации Барака Обамы — сначала в качестве старшего советника директора Управления по контролю за иностранными активами Министерства финансов США (OFAC — подразделение Минфина, занимающееся санкциями), потом — директором по международным связям в Совете по национальной безопасности. В обязанности Смита входило консультирование администрации по введению санкций, в том числе против России и Сирии, а также взаимодействие с Конгрессом США и частным сектором. У него также есть опыт работы в ООН, Всемирном банке и ОБСЕ. Смит — выпускник факультета политологии Оксфордского университета и изучал юриспруденцию в Гарварде.

«Ответ будет предполагать лестницу эскалации»

В американский Сенат внесли на рассмотрение законопроект, содержащий ограничительные меры против России на случай ее вторжения на Украину. Среди предложенных инициатив — внесение в черный список руководства страны и крупных финансовых институтов, санкции против госдолга, отключение от SWIFT финансовых организаций. Насколько серьезен масштаб этих санкций?

Без сомнений, речь идет об очень серьезных санкциях. В аналитической среде и в СМИ новые меры уже прозвали «матерью всех санкций» и на то есть определенные основания.

Каковы шансы утверждения законопроекта о санкциях в нынешнем виде?

Разумеется, далеко не все предложения обеих палат Конгресса становятся законами. Более того, даже принятые Конгрессом санкции все равно должны быть реализованы исполнительной властью, и у американской администрации есть огромная свобода действий в отношении применения санкционных программ.

Администрация Джо Байдена прорабатывает санкционный ответ России параллельно с Конгрессом. Агентство Reuters писало о возможности введения США экспортных ограничений в сфере торговли с Россией. В какой степени исполнительная власть координирует собственные инициативы с предложениями Конгресса?

Действительно, предложения о санкциях могут исходить с обеих концов Пенсильвания-авеню [улица в Вашингтоне, соединяющая Белый дом и Капитолий]; то есть как от исполнительной власти, включающей в себя президента, Министерство финансов, Госдепартамент, Министерство обороны и разведсообщество, так и от Конгресса — Палаты представителей и Сената. Деятельность по этим двум трекам может развиваться весьма хаотично, и исполнительной власти не всегда удается успешно координировать свои усилия с усилиями законодателей.

Вежливые люди
Фотография: Сергей Мальгавко / ТАСС

Интересно, что еще несколько лет назад исполнительная власть доминировала в разработке санкционных инициатив, но сегодня Конгресс ведет себя гораздо активнее. В 2014 году [когда администрация Барака Обамы принимала санкции против России за присоединение Крыма и поддержку самопровозглашенных республик на Украине] Конгресс не вел себя так настойчиво. Между тем юридические основы для введения санкций оставались одинаковыми с 1977 года [год принятия Закона о международных чрезвычайных экономических полномочиях], а полномочия по реализации санкционных положений по-прежнему принадлежат [исполнительным] властям.

Конгресс демонстрировал активную позицию в сфере антироссийских санкций во время президентства Дональда Трампа — в частности, продавливал принятие закона «О противодействии противникам США посредством санкций» (CAATSA). Можно ли утверждать, что по крайней мере в отношении России Конгресс выступает с более жесткими предложениями, чем исполнительная власть?

Думаю, что это утверждение корректно. Во-первых, от Конгресса исходит большее число инициатив по санкциям. Во-вторых, их предложения чаще предполагают введение санкций в обязательном порядке, а не на усмотрение властей. Администрация же всегда предпочитает оставлять за собой пространство для выбора. В конечном счете вмешательство Конгресса в санкционную повестку приводит к большей неопределенности. Появляется еще одна переменная, влияние которой на конечное содержание рестрикций против определенной страны очень сложно предсказать.

В какой срок могут быть приняты санкции в случае эскалации ситуации на Украине?

Полагаю, что реакция администрации США будет очень быстрой — несколько часов, может быть сутки. Я убежден, что власти США не будут дожидаться принятия законопроектов в Конгрессе, а сразу воспользуются исполнительными полномочиями. Я также уверен, что этот ответ будет предполагать лестницу эскалации. Иначе говоря, более жестокие и масштабные действия России в отношении Украины будут встречены все более жесткой реакцией США.

Как именно США могут калибровать свой санкционный ответ? Лягут ли озвученные в СМИ и Конгрессе ограничения — экспортный контроль, санкции против крупных банков — в основу таких мер? Какие инициативы будут реализованы в первую очередь, какие — в последнюю?

Я считаю вероятным, что озвученные варианты вполне реальны, в том числе ограничения в отношении официальных лиц и финансовых институтов, дальнейшие ограничения в отношении госдолга и прочие меры — вплоть до отключения России от SWIFT. В качестве первого, минимального уровня ответа США можно упомянуть расширение экспортных ограничений в отношении России — подобные ограничения США уже ввели против Китая. Речь может идти о запрете экспорта некоторых компонентов. Формально, такие рестрикции даже не являются санкциями как таковыми, но понятно, что смысл таких действий примерно такой же, что у санкций.

Следующей, второй ступенью эскалации может стать введение санкций против крупных российских бизнесменов и организаций, в том числе в финансовой сфере. Некоторые из российских финансовых институтов уже находятся под секторальными ограничениями, но они тем не менее не внесены в черный список [список SDN]. Наконец, в числе наиболее серьезных ограничений я бы упомянул отключение российских компаний от SWIFT и ужесточение санкций в отношении госдолга. В эту последнюю корзину санкций входят меры, сопряженные с высокими издержками, в том числе для государств-инициаторов санкций, поэтому для их реализации нужны более веские причины.

Танк под Ростовом
Фотография: AP

Предположим, завтра на Украине начнется конфликт и США сочтут Россию причастной. Какие процедуры будут приниматься для введения санкций?

В таком случае администрация примет санкции путем так называемых исполнительных указов. Их текст составляют эксперты Управления по контролю за иностранными активами Министерства финансов США (OFAC) — часть Казначейства. Чиновники OFAC — профессиональные бюрократы, а не политические назначенцы, то есть они работают в госструктурах долгое время. Текст указов вырабатывается в рамках межведомственного процесса — Казначейство взаимодействует с тем же Госдепом и другими министерствами. Кроме того, сотрудники казначейства вместе с представителями других ведомств могут вести диалог о своих планах с зарубежными партнерами, чтобы синхронизировать свои действия, если это потребуется.

Например, когда я работал в OFAC, то на зарубежных переговорах меня сопровождали коллеги из Министерства торговли и Госдепартамента. Затем исполнительные указы поступают на подпись президента. Это то, что касается процедур на уровне исполнительной власти. Что касается Конгресса, то здесь процесс занимает больше времени. Члены Палаты представителей или Сената отдают распоряжение о подготовке текста законопроекта сотрудникам своих аппаратов и специалистам — например, из Исследовательского управления Конгресса. Законодатели также могут привлекать для работы над своими инициативами сторонних специалистов — экономических консультантов или юристов. После этого инициативы выносятся на рассмотрение обеих палат, и только потом отправляются на подпись к президенту.

Агентство Bloomberg сообщало, что в Вашингтоне недовольны отсутствием четких договоренностей с Европой по санкционному ответу России. В какой степени для успешности санкций важна поддержка не только США, но и их европейских партнеров? Сможет ли Вашингтон заручиться их поддержкой?

Вашингтон привержен многостороннему подходу к санкциям, который предполагает договоренности с Лондоном и Брюсселем. Не знаю, окажут ли такие переговоры смягчающий эффект на подготовленные Конгрессом или администрацией санкции, но думаю, что в итоге сторонам удастся достичь компромисса. Я был бы сильно удивлен, возьмись США за введение мер против России в одностороннем порядке без поддержки союзников. Касаясь вопроса о соответствии санкций США интересам Европы, Америка может сгладить побочные эффекты для союзников путем вывода из-под санкций конкретных компаний.

«Когда санкции станут слишком жесткими, их угроза больше не будет восприниматься серьезно»

Насколько вероятно, что Россия может оказаться в том же положении с точки зрения санкций, в котором сейчас находится Иран или в котором находился Ирак в 1990-х?

Сравнивать Россию со странами вроде Ирана или Кубы не совсем корректно — по крайней мере в нынешних реалиях. Дело в том, что действующие в отношении Ирана или Кубы санкции применяются к этим юрисдикциям целиком. Существует лишь несколько случаев, когда санкционный режим США применяется к государствам как к юридическому лицу — это Иран, Северная Корея, Сирия и Куба. Сюда же можно отнести Крым, не являющийся государством, но являющийся цельной юрисдикцией, в отношении которой действуют санкции. Ограничения в отношении других государств — тот же Китай, Мьянма, Венесуэла — не носят настолько категоричный характер. И я не считаю, что кто-то в американском правительстве всерьез думает над тем, чтобы поставить Россию в один ряд с Ираном и Северной Кореей.

СПРАВКА Какие санкции предложили в США

12 января Сенат США опубликовал законопроект, прописывающий возможные санкции в случае вторжения России на Украину. Ограничения предлагается ввести против 12 официальных лиц, в том числе президента Владимира Путина, премьер-министра Михаила Мишустина, главы МИДа Сергея Лаврова и министра обороны Сергея Шойгу. Еще под санкции могут попасть минимум три крупнейших финансовых института из следующего списка: Сбербанк, ВТБ, Газпромбанк, ВЭБ, РФПИ, МКБ, Альфа-банк, Россельхозбанк, «Открытие», Промсвязьбанк, Совкомбанк, Транскапиталбанк. Предлагается также запретить операции с российским госдолгом и долговыми бумагами российских госкомпаний. В понедельник, 17 января, немецкое издание Handelsblatt сообщило, что на Западе отказались от идеи отключения России от межбанковской системы передачи информации о платежах SWIFT, чтобы не дестабилизировать ситуацию на финансовых рынках. В США эту информацию не подтвердили.

По словам заместителя госсекретаря США Виктории Нуланд, масштабы американских санкций будут зависеть от характера российской агрессии. Среди обсуждаемых американской администрацией вариантов — запрет на импорт в Россию компонентов для смартфонов, самолетов и автомобилей, а также ограничения в отношении поставок в других секторах, писало агентство Reuters.

Проводить параллели между Россией и все теми же Кубой и Ираном не совсем корректно еще и потому, что Россия и Китай — крупные экономики мирового масштаба. Как правило, жертвами жестких санкций становились небольшие или в крайнем случае средние экономики — Зимбабве, Северная Корея, Иран. Предсказать прямые и косвенные последствия масштабных санкций в отношении этих стран легче, чем в отношении России, которая до недавнего времени входила в «Большую восьмерку» крупных капиталистических экономик.

Если в отношении России применить новые жесткие санкции, то она может вовсе потерять мотивацию к компромиссам и заключению каких-либо договоренностей. Насколько велик такой риск для США, и как серьезно к нему относятся в американской администрации?

Этот фактор, безусловно, является серьезным риском, к которому в американской администрации относятся очень серьезно. В какой-то момент вы загоняете людей в угол и у них не остается выбора, кроме как действовать максимально агрессивно. Сдерживающие факторы перестают оказывать на страну-мишень какое-то влияние. Такая опасность актуальна — причем не только при разработке санкционной стратегии, но, пожалуй, и в контексте других геополитических сценариев.

Доступ к рынкам США и западных стран дает преимущества, которые Россия не может восполнить в Китае или где бы то ни было еще. Пока российское государство, граждане и бизнес имеют доступ к этому рынку, угроза его потери воспринимается серьезно и вопросы о таких рисках поднимаются в Кремле. При этом мы понимаем, что может сложиться ситуация, когда санкции станут слишком жесткими — или Владимиру Путину удастся сплотить вокруг себя элиты и рядовых граждан — и угроза санкций больше не будет восприниматься серьезно.

Если бы вы курировали санкции в американском правительстве, какое бы решение приняли?

У меня есть довольно твердое мнение по поводу санкций, касающихся отключения России от SWIFT, которое я выражал публично. Я не считаю, что такой шаг — по крайней мере в том виде, в котором, как я понимаю, его собираются реализовывать — стал бы логичным решением.

SWIFT — надежная и довольно быстрая система межбанковских каналов связи для осуществлений денежных транзакций или, говоря проще, коммуникационная платформа для банков. Эта платформа является приоритетной для банков со всего мира — как для транзакций внутри стран, так и в рамках трансграничных транзакций. Отключение от этой системы создаст проблемы с осуществлением быстрых транзакций через механизм SWIFT, но с юридической точки зрения такие транзакции этому банкам запретить нельзя — просто для этого им придется искать альтернативные способы.

Банк России
Фотография: Dmitri Lovetsky / AP

В России есть своя система для передачи финансовых сообщений внутри страны. Кроме того, есть возможность осуществлять платежи с помощью электронной почты, по каналам телексной связи или с помощью платежных поручений — словом, использовать те средства, которые существовали до создания SWIFT в 1970-х. А учитывая важность и вес России в мировой экономике — особенно в сфере газа и нефти, другим мировым игрокам придется иметь с ней коммерческие связи и делать это в обход SWIFT. В итоге получится, что хотя отключение крупных российских банков от SWIFT создаст для них проблемы в краткосрочной перспективе, на среднесрочном и долгосрочном отрезке времени такие меры окажутся не очень эффективными.

Если бы я находился во власти, то, во-первых, учел бы этот момент, а, во-вторых, постарался бы сделать так, чтобы санкционные меры соответствовали степени эскалации, на которую пойдет Россия. В-третьих, я бы рассмотрел возможность предоставления исключений из санкций, чтобы снизить издержки санкций при необходимости — например, если такой шаг будет соответствовать интересам европейских союзников. В-четвертых — и этот пункт, наверное, самый важный, я считаю, что США должны в максимально ясной форме сообщить публично о последствиях и издержках санкций для России. На мой взгляд, единственный способ снизить вероятность агрессии со стороны Кремля путем санкций — дать понять президенту Владимиру Путину, его советникам и деловому сообществу, какую цену они заплатят. Такие заявления могут быть эффективны.

Например, еще в 2014 году в России был предложен законопроект о криминализации соблюдения американских санкций, но его так и не приняли. Почему? На мой взгляд, потому что, оказавшись перед дилеммой, с кем вести бизнес — только с Россией или только с Западом — многие компании выведут активы из России. Поэтому я считаю, что формирование отчетливого представления о последствиях новых санкций США — лучшая возможность сдержать Владимира Путина. Сработает ли это? Я не знаю.

Беседовал Евгений Пудовкин

Подписывайтесь на телеграм-канал RTVI

По теме:

Новости партнеров

У RTVI появилась эксклюзивная еженедельная рассылка. Подпишитесь, чтобы узнавать об интересном:
Необходимо дать согласие на обработку персональных данных!